完善法治供给破解失能老人养老难题

公开数据显示，截至2022年年底，全国60周岁及以上老年人口2.8亿余人，占总人口的19.8%。其中，最值得关注的是失能老人，他们丧失了全部或部分生活自理能力，生存保障与尊严保卫极为脆弱。而其养老服务，也是我国人口老龄化过程中最难解决的问题之一。

解决失能老人养老服务难题需要作出怎样的制度安排？现行涉老法律是否需要修订完善？为此，《法治日报》记者近日采访了中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧、北京师范大学中国公益研究院副院长高云霞、中国政法大学教授李超、厦门大学法学院教授郭春镇。

服务机构供给不足

居家养老仍是主流

记者：哪些原因造成了失能老人居家养老难题？

唐钧：我们调研发现，大多数需要长期照料和护理的老年人事实上居住在自己家或儿女家，他们往往在没有选择时，才愿意入住养老护理机构。我们去国外访问时，发现发达国家95%以上的老年人也都住在家里，事实上没有国家有能力建设足够多的养老服务机构满足需要。我国绝大多数失能老人处于居家养老状态，他们主要需要三个方面的保障，即养老保障、医疗保障和长期照护保障。面对数量庞大的失能老人，我国的制度供给、养老服务设施供给、养老服务人员供给没有及时跟上，仍远远落后于现实需要。

高云霞：我国已进入老龄化社会，特别是家庭结构中的少子化趋势，导致以往承担家庭照顾和养老功能的角色目前一定程度处于缺失状态，养老服务需求向社会化转变，但社会服务发展没有适应经济发展和社会需求。同时，供给侧的养老服务业处于起步和培育发展阶段，养老服务供给不足，形成养老服务需求与供给之间的矛盾。

政策方面，像长期护理保险制度还处于试点和起步阶段，既没有全国性的长期护理保险制度，也没有长期护理保险立法，这意味着，大部分城市没有建立长期护理保险制度，无法为失能老人的基本生活照料和医疗护理所需费用提供制度上的支持和保障。

李超：居家养老是大多数老年人的养老方式，但由于家庭结构的变化和年轻人工作压力的增加，很多家庭对老年人的照顾能力有限，特别是对于失能老人，其照顾和护理成本通常较高，一些家庭无法承担高昂的成本，导致失能老人无法得到充分的照顾和护理。此外，老年人权益保障法对老年人照料作出了明确规定，但法律规定不够具体充分、缺乏可操作性等，具体实施和执行过程中还存在一些问题。

家庭是主要责任人

长护险制度待建立

记者：对于居家的失能老人，面临的养老服务难题主要是家庭照料负担重、社会化照料不专业且费用高，这些难题如何解决？

高云霞：失能老人的养老护理问题很多，比如照料责任的分担、服务质量的管控、风险的控制等，都需要解决。以照料责任分担为例，要根据家庭需求的差异进行分析，有一定照料能力的家庭，由家庭成员承担职责；不具备照料能力的家庭，需要寻求社会性帮助，比如居家上门服务等，其中有两个关键，一是提供上门养老服务的人员要专业，二是家庭需要具备相应的支付能力。

这就涉及费用承担的问题。从国际经验来看，总体上是由政府、市场、社会和家庭共同承担，即多元化分担机制。基本的养老护理服务由政府补贴、个人和单位参加并缴费的长期护理保险制度分担，高端养老护理服务由家庭直接从市场购买，政府兜底特殊人群的养老护理服务，慈善机构等社会力量提供公益性的养老护理服务。

李超：失能老人需要得到专业的护理照料，其护理责任通常由家庭成员、护理机构或专业的护理人员来承担，多方合作和共同努力来解决。家庭成员可以提供日常的护理和照顾，包括饮食、穿衣、洗澡等；养老机构或护理机构可以提供专业的护理服务，包括医疗护理、康复护理、心理护理等；专业护理人员如护士、康复师等，可以提供医疗咨询、康复指导、心理支持等。

而护理费用一般由家庭、政府和社会共同分担。近日，民政部、财政部联合下发《关于组织开展中央财政支持经济困难失能老年人集中照护服务工作的通知》，这对于切实增强经济困难失能老人及其家庭的获得感、幸福感和安全感具有重要意义。

记者：国务院发布的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，稳步建立长期护理保险制度，重点解决重度失能人员基本护理保障需求。这项制度进展如何？

唐钧：为解决失能人员的长期护理问题，我国从2016年开展长期护理保险试点工作，2020年又将试点范围扩大至49个城市。根据国家医保局公布的数据，截至2022年年底，长期护理保险参保人数达到1.69亿人，累计有195万人享受待遇，累计支出基金624亿元。

从试点情况看，失能老人被列为长期照护保障制度的首选对象。所以应该进一步扩大试点范围，找到符合我国实际的解决问题路径，尽快建立长期护理保险制度，在个人、单位、国家和社会之间合理分配养老护理责任。

涉老法律尚不完善

制定相关政策法规

记者：现行涉老法律制度供给是否能有效解决这一问题？

郭春镇：根据老年人权益保障法和民法典，失能老人的照护，更多是家庭责任。当前不同地区、不同层级的地方性立法对失能老人进行直接照护的规范几乎没有，大多是对老年人权益保障法的贯彻实施办法，仅有部分倡导性规定涉及失能老人的照护。综上，目前失能老人的照护主要由家庭承担，没有监护人的，由政府承担相应的社会保障与照料义务。

记者：在这种情况下，该如何设计相关法律制度以解决失能老人的养老难题？

郭春镇：解决失能老人的养老问题，需要家庭、政府、社会的联动。对于家庭而言，目前主要发挥家庭养老的基础性作用，由成年子女承担法定的赡养义务，即使采用社区养老或机构养老的方式，子女也应当经常看望或问候老人，关心老年人的精神需求。对于没有监护人的失能老人，则需要政府通过社会购买服务来承担老年人的照料义务。对于政府而言，政府除了承担部分失能老人的照料义务外，其一方面可以通过资源配置来保障失能老人的基本生活尊严；另一方面可以扶持与引导养老产业发展，将养老产业纳入国民经济发展的总体规划，列入国家扶持行业目录，推动养老产业健康发展。对于社会而言，不仅可以组织整合养老机构、社区、医院等各方面的资源，为失能老人提供多层次、个性化的养老服务，还可以通过社区服务、志愿活动以及社会支持网络来增强失能老人的生活质量。

解决失能老人的养老问题，还需要技术与养老行业的深度融合，推进失能老人的智慧养老服务，通过物联网、传感器等信息技术为失能老人的养老服务提供广泛的支持。政府应当通过制度设计、法律安排鼓励养老行业积极研发相关的老年监测技术、传感技术等，促成信息技术与养老服务的有机结合，缓解养老人力资源不足的现状。推进医疗技术与养老服务的医养结合，使失能老人在养老过程中能够得到相应的康复治疗和老年病服务，提升老年生活的质量。

失能老人的养老难题主要是资源配置和义务责任分配问题，当前我国在法律规定和社会心理层面更偏重于家庭养老模式。如果将来公众接受社会养老并形成基本共识，且随着中国式现代化不断发展，经济和社会发展到了相应程度，时机成熟时可通过立法规定社会养老。

李超：解决失能老人群体面临的养老难题，需要政府、家庭和全社会的共同努力和承担责任，特别是政府应该加大对老年人的养老保障力度，完善社会保障和福利体系。这包括制定相关政策和法规，建立和完善养老服务体系，提供医疗、康复、护理、精神慰藉等服务，并加强对养老服务和老年福利的监管。